Telekom, Vodafone und O2 im Visier: Droht am Ende ein Frequenzentzug?

Seit vergangener Woche läuft eine schriftliche Anhörung der Bundesnetzagentur. Der Regulierer hatte sie gestartet, nachdem sich die vier deutschen Netzbetreiber in einem wesentlichen Punkt bei der Frequenznutzung nicht einigen konnten. Inhaltlich geht es um eine mögliche Anordnung zur kooperativen, gemeinsamen Nutzung „gleichwertiger“ Frequenzen unterhalb von 1 GHz in den Ausbaugebieten von 1&1. Klingt technisch, heißt aber nichts anderes, als dass 1&1 per Entscheidung der Bundesnetzagentur eigentlich Frequenzen zur Nutzung im Bereich von 700, 800 oder 900 MHz zustehen. Die etablierten Netzbetreiber wollen diese aber nicht rausrücken.

Warum 1&1 weiter warten muss

Dabei geht es um eine alte Baustelle aus der Verlängerung von Frequenznutzungsrechten: Telekom, Vodafone und Telefónica haben vor etwa einem Jahr Nutzungsrechte in den Bereichen 800, 1.800 und 2.600 MHz um fünf Jahre verlängert bekommen. Im Gegenzug wurden sie verpflichtet, auf Nachfrage mit 1&1 über eine gemeinsame Nutzung von Low-Band-Frequenzen zu verhandeln. Diese Gespräche sollten bis zum 31. Dezember 2025 zu Ergebnissen führen. Genau das ist nicht passiert. Und damit rückt jetzt der Schritt näher, den die Behörde ausdrücklich als Option vorgesehen hatte: eine Anordnung statt weiterer ergebnisloser Runden.

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1&1 baut sein Netz schrittweise auf, hat aber beim Thema Flächen- und Indoor-Versorgung ein strukturelles Problem. Frequenzen unterhalb von 1 GHz sind besonders wichtig, wenn Signale durch Wände müssen. Außerdem können sie größere Bereiche mit vergleichsweise wenigen Standorten versorgen. Dadurch hat 1&1 tendenziell eine schlechte Versorgung in Gebäuden. Auch wenn 1&1 an vielen Orten ein eigenes Netz aktiviert hat, landet ein Teil der Kunden in der Praxis weiterhin im National-Roaming-Netz von Vodafone. Das ist für Nutzer oft egal, für 1&1 aber ein Kostenfaktor. Genau deshalb ist der Druck für den Netzbetreiber hoch, die eigene Versorgung so auszubauen, dass Roaming weniger nötig wird. Low-Band ist hier nach Darstellung des Anbieters ein wesentlicher Baustein.

Welche Form der „Mitnutzung“ die Behörde bevorzugt

Die Bundesnetzagentur diskutiert nun mehrere Wege, wie eine gemeinsame Nutzung praktisch umgesetzt werden könnte. Eine klassische, regionale „Überlassung“ von Low-Band-Spektrum klingt auf den ersten Blick naheliegend, ist in der Realität aber kompliziert: Unterhalb von 1 GHz sind die Blöcke knapp und stark nachgefragt. Sobald man sie regional zerschneidet, drohen technische Reibungsverluste, schlechtere Gesamtauslastung und zusätzliche Koordinationsprobleme. Denn die Überlassung erfolgt nur dort, wo 1&1 auch ausbaut. Das ist auf absehbare Zeit im ländlichen Raum nicht der Fall.

Als praxistauglicher gilt aus Sicht der Behörde eine Lösung über National-Roaming in den 1&1-Ausbaugebieten. Das wäre keine „neue Frequenz“ im Sinne eigener, exklusiver Nutzungsrechte, sondern eine Verpflichtung der etablierten Betreiber, 1&1 dort kontrolliert mitzunutzen – also in einem eng definierten Rahmen, der den Ausbau beschleunigen soll. Faktisch gibt es diese Möglichkeit über Vodafone jedoch schon. Vermutlich würde man sie auf finanziell andere Füße stellen. Eine technisch tiefere Kopplung wie MOCN steht zwar ebenfalls im Raum, gilt aber als aufwendig und riskant, wenn es zeitnah funktionieren soll. Hierbei können sich dann die Handys im 1&1-Netz so in die Sendemasten eines Mitbewerbers auf LTE 800 einbuchen, als seien es die eigenen. Dieses Verfahren nutzen die etablierten Anbieter gegenseitig im ländlichen Raum. Dort rechnet es sich oft nicht, dass jeder Anbieter eigene Infrastruktur errichtet.

Was das für Telekom, Vodafone und O2 konkret heißt

Für die drei etablierten Netzbetreiber ist das kein kosmetischer Eingriff. Eine Anordnung würde bedeuten, dass sie in 1&1-Ausbaugebieten eine Mitnutzung unterhalb von 1 GHz ermöglichen müssten. Dabei geht es im Umfang um 2 x 5 MHz (gepaart), also in einer Größenordnung, die für Grundversorgung und Indoor-Empfang relevant ist. Außerdem steht im Raum, dass dafür zusätzliche Kosten angesetzt werden, die über die Laufzeit bis Ende 2030 verteilt werden könnten. In den Unterlagen der Bundesnetzagentur ist von 10 Millionen Euro die Rede.

Politisch und regulatorisch ist der Kern dabei klar: Die Bundesnetzagentur will die Etablierung eines vierten Netzbetreibers nicht nur über Absichtserklärungen begleiten, sondern über konkrete Pflichten absichern. Gleichzeitig bleibt offen, welchem Betreiber die Bundesnetzagentur am Ende welche Verpflichtung auferlegt. Genau dazu fragt die Behörde jetzt Stellungnahmen ab.

Droht am Ende wirklich der Frequenzentzug?

Der zugespitzte Begriff „Entzug“ trifft den Mechanismus nur bedingt, und es dürfte das letzte Mittel der Bundesnetzagentur sein. Was hier im Vordergrund steht, ist keine direkte Wegnahme bestehender Nutzungsrechte, sondern das Nachschärfen der Bedingungen, unter denen diese Rechte verlängert wurden. Der Druck entsteht also weniger durch „Frequenzen weg“, sondern durch die Aussicht, dass eine Kooperation notfalls per Bescheid erzwungen und bei ausbleibender Wirkung später noch strenger ausgestaltet werden könnte.

Dabei wird 1&1 ein National-Roaming vermutlich weniger gefallen als wenigstens eine Mitnutzung über MOCN. Die Wertschöpfung für 1&1 wäre mit eigenen oder übernommenen Frequenzen allerdings am höchsten, diese Anordnung aber gleichzeitig am unwahrscheinlichsten. Die eigenen Frequenzen im Low-Band wollte 1&1 eigentlich in einer Auktion ersteigern. Diese hat die Bundesnetzagentur mit der Verlängerung der Frequenzen um fünf Jahre jedoch verschoben.